空间视角的“十四五规划纲要”解析

匠大最新发布 2021-03-30 6475 0

空间视角的“十四五规划纲要”解析

空间视角的“十四五规划纲要”解析

作者：王伟、高璐

中央财经大学政府管理学院城市管理系

“十四五”将是中华民族发展之路上迄今为止转折程度最高、跃迁力量最大、发展态势最猛、蕴含能量最高的一次根本性拐点。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》成为全国各族人民踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，向着第二个百年奋斗目标奋勇前进的行动纲领。

《纲要》在第十九篇　加强规划实施保障提出“更好发挥国家发展规划战略导向作用，强化空间规划、专项规划、区域规划对本规划实施的支撑。按照本规划确定的国土空间开发保护要求和重点任务，制定实施国家级空间规划，为重大战略任务落地提供空间保障”、“确保国家级空间规划、专项规划、区域规划等各级各类规划与本规划在主要目标、发展方向、总体布局、重大政策、重大工程、风险防控等方面协调一致”、“坚持项目跟着规划走、资金和要素跟着项目走，依据本规划制定重大工程项目清单，对清单内工程项目简化审批核准程序，优先保障规划选址、土地供应和资金需求，单体重大工程项目用地需求由国家统一保障”等要求。

这些要求意味着正在编制的国土空间规划，一方面需对《纲要》中诸多内容给予响应落实，另一方面也会受到诸多内容的直接或间接影响。

笔者立足空间视角对《纲要》进行解析，依据相关内容所具备的空间属性、特征、影响等，从空间性载体、空间性任务、空间性工程和空间性政策四个方面进行梳理（见图1），可以看出《纲要》蕴含了以空间性载体建设为引领、空间性任务与空间性工程实施为两翼，空间性政策创新为底基，形成四方合力，同向国家战略目标迈进的内在作用格局。

在此，通过解析呈现纲要中关键要点信息，为当前国土空间规划编制工作的与时俱进提供一份助力。

空间视角的“十四五规划纲要”解析

图1：空间视角下“十四五规划纲要”解析框架

一、空间性载体

1、科技创新空间载体。建设重大科技创新平台。支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，建设北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心，支持有条件的地方建设区域科技创新中心。强化国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能。建设数理化生等基础学科基地和前沿科学中心。推进创新创业创造向纵深发展，优化双创示范基地建设布局。在重点行业和区域建设若干国际水准的工业互联网平台和数字化转型促进中心。

2、制造产业空间载体。健全产业基础支撑体系，在重点领域布局一批国家制造业创新中心。在科教资源优势突出、产业基础雄厚的地区，布局一批国家未来产业技术研究院。构建现代能源体系。建设一批多能互补的清洁能源基地。建设一批高质量海洋经济发展示范区和特色化海洋产业集群，全面提高北部、东部、南部三大海洋经济圈发展水平。推进海峡两岸产业合作区、平潭综合实验区、昆山深化两岸产业合作试验区等两岸合作平台建设。

3、服务经济空间载体。培育建设国际消费中心城市，打造一批区域消费中心。完善市内免税店政策，规划建设一批中国特色市内免税店。加强国家文化出口基地建设。推动文化和旅游融合发展。建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区。加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局，建设国家医学中心和区域医疗中心。

4、文化复兴空间载体。建设长城、大运河、长征、黄河等国家文化公园，加强世界文化遗产、文物保护单位、考古遗址公园、历史文化名城名镇名村保护。扩大优质文化产品供给。规范发展文化产业园区，推动区域文化产业带建设。

5、农业农村空间载体。建设国家粮食安全产业带，实施高标准农田建设工程，建成10.75亿亩集中连片高标准农田。实施黑土地保护工程，加强东北黑土地保护和地力恢复。优化农业生产布局，建设优势农产品产业带和特色农产品优势区。严守耕地红线和永久基本农田控制线，稳定并增加粮食播种面积和产量，合理布局区域性农产品应急保供基地。

6、城镇发展空间载体。以促进城市群发展为抓手，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。以县域为基本单元推进城乡融合发展，强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能。

7、京津冀协同空间载体。高标准高质量建设雄安新区，加快启动区和起步区建设，推动管理体制创新。高质量建设北京城市副中心，促进与河北省三河、香河、大厂三县市一体化发展。推动天津滨海新区高质量发展，支持张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设。发挥中关村国家自主创新示范区先行先试作用，推动京津冀产业链与创新链深度融合。基本建成轨道上的京津冀，提高机场群港口群协同水平。

8、粤港澳大湾区空间载体。积极稳妥推进粤港澳大湾区建设。完善广深港、广珠澳科技创新走廊和深港河套、粤澳横琴科技创新极点“两廊两点”架构体系。加快城际铁路建设，统筹港口和机场功能布局，优化航运和航空资源配置。推进深圳前海、珠海横琴、广州南沙、深港河套等粤港澳重大合作平台建设。

9、长三角一体化空间载体。瞄准国际先进科创能力和产业体系，加快建设长三角G60科创走廊和沿沪宁产业创新带，实现长三角地级及以上城市高铁全覆盖，推进港口群一体化治理。打造虹桥国际开放枢纽，强化上海自贸试验区临港新片区开放型经济集聚功能，深化沪苏浙皖自贸试验区联动发展。加快公共服务便利共享，优化优质教育和医疗卫生资源布局。推进生态环境共保联治，高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区。

10、长江经济带空间载体。推动长江全流域按单元精细化分区管控，实施城镇污水垃圾处理、工业污染治理、农业面源污染治理、船舶污染治理、尾矿库污染治理等工程。围绕建设长江大动脉，整体设计综合交通运输体系。保护好长江文物和文化遗产。

11、黄河流域空间载体。筑牢三江源“中华水塔”，加强黄河三角洲湿地保护和修复。开展汾渭平原、河套灌区等农业面源污染治理，清理整顿黄河岸线内工业企业，加强沿黄河城镇污水处理设施及配套管网建设。加强矿山生态修复。优化中心城市和城市群发展格局，统筹沿黄河县城和乡村建设。实施黄河文化遗产系统保护工程，打造具有国际影响力的黄河文化旅游带。建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。

12、西部地区空间载体。推进成渝地区双城经济圈建设，提升关中平原城市群建设水平，支持新疆建设国家“三基地一通道”，支持西藏打造面向南亚开放的重要通道。促进400毫米降水线西侧区域保护发展。

13、东北地区空间载体。打造辽宁沿海经济带，建设长吉图开发开放先导区，提升哈尔滨对俄合作开放能级。大力发展寒地冰雪、生态旅游等特色产业，打造具有国际影响力的冰雪旅游带。

14、中部地区空间载体。在长江、京广、陇海、京九等沿线建设一批中高端产业集群，积极承接新兴产业布局和转移。推动长江中游城市群协同发展，加快武汉、长株潭都市圈建设。支持淮河、汉江生态经济带上下游合作联动发展。深入推进山西国家资源型经济转型综合配套改革试验区建设和能源革命综合改革试点。

15、东部地区空间载体。支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、浦东打造社会主义现代化建设引领区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区。深入推进山东新旧动能转换综合试验区建设。

16、特殊类型地区空间载体。支持赣闽粤原中央苏区高质量发展示范，推进陕甘宁、大别山、左右江、川陕、沂蒙等革命老区绿色创新发展。推进生态退化地区综合治理和生态脆弱地区保护修复，支持毕节试验区建设。推动资源型地区可持续发展示范区和转型创新试验区建设，实施采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造提升工程。改善国有林场林区基础设施。做好易地扶贫搬迁后续帮扶，加强大型搬迁安置区新型城镇化建设。大力改善边境地区生产生活条件，完善沿边城镇体系，支持边境口岸建设，加快抵边村镇和抵边通道建设。实施能源资源安全战略，做好煤制油气战略基地规划布局和管控。

17、对外开放空间载体。完善自由贸易试验区布局。稳步推进海南自由贸易港建设。创新提升国家级新区和开发区，促进综合保税区高水平开放，完善沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区功能，支持宁夏、贵州、江西建设内陆开放型经济试验区。优化区域开放布局。研究在内陆地区增设国家一类口岸。支持广西建设面向东盟的开放合作高地、云南建设面向南亚东南亚和环印度洋地区开放的辐射中心。推进基础设施互联互通。推进福建、新疆建设“一带一路”核心区。实施自由贸易区提升战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络。

二、空间性任务

1、强化乡村建设的规划引领。统筹县域城镇和村庄规划建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护、防灾减灾和历史文化传承。科学编制县域村庄布局规划，因地制宜、分类推进村庄建设，规范开展全域土地综合整治，保护传统村落、民族村寨和乡村风貌，严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。优化布局乡村生活空间，严格保护农业生产空间和乡村生态空间，科学划定养殖业适养、限养、禁养区域。鼓励有条件地区编制实用性村庄规划。

2、改善农村人居环境。开展农村人居环境整治提升行动，稳步解决“垃圾围村”和乡村黑臭水体等突出环境问题。推进农村生活垃圾就地分类和资源化利用，以乡镇政府驻地和中心村为重点梯次推进农村生活污水治理。支持因地制宜推进农村厕所革命。推进农村水系综合整治。深入开展村庄清洁和绿化行动，实现村庄公共空间及庭院房屋、村庄周边干净整洁。

3、优化提升超大特大城市中心城区功能。有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，合理降低开发强度和人口密度。紧抓疏解北京非首都功能“牛鼻子”，构建功能疏解政策体系，实施一批标志性疏解项目。

4、完善大中城市宜居宜业功能。立足特色资源和产业基础，确立制造业差异化定位，推动制造业规模化集群化发展，因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心。优化市政公用设施布局和功能，支持三级医院和高等院校在大中城市布局，增加文化体育资源供给，营造现代时尚的消费场景，提升城市生活品质。

5、推进以县城为重要载体的城镇化建设。加快县城补短板强弱项，推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力。

6、转变城市发展方式。增加绿化节点和公共开敞空间，加强新建高层建筑管控。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。

7、推进新型城市建设。提升城市智慧化水平，推行城市楼宇、公共空间、地下管网等“一张图”数字化管理和城市运行一网统管。推进生态修复和功能完善工程，优先发展城市公共交通，建设自行车道、步行道等慢行网络。建设源头减排、蓄排结合、排涝除险、超标应急的城市防洪排涝体系。加强无障碍环境建设。

8、完善生态安全屏障体系。强化国土空间规划和用途管控，划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界以及各类海域保护线。以国家重点生态功能区、生态保护红线、国家级自然保护地等为重点，实施重要生态系统保护和修复重大工程，加快推进青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区和东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等生态屏障建设。加强长江、黄河等大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理，加强重要生态廊道建设和保护。全面加强天然林和湿地保护，湿地保护率提高到55%。科学推进水土流失和荒漠化、石漠化综合治理，开展大规模国土绿化行动，推行林长制。科学开展人工影响天气活动。推行草原森林河流湖泊休养生息，健全耕地休耕轮作制度，巩固退耕还林还草、退田还湖还湿、退围还滩还海成果。

9、深入开展污染防治行动。完善水污染防治流域协同机制，加强重点流域、重点湖泊、城市水体和近岸海域综合治理。开展城市饮用水水源地规范化建设，推进重点流域重污染企业搬迁改造。推进受污染耕地和建设用地管控修复，实施水土环境风险协同防控。

三、空间性工程

1、建设新型基础设施。围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施。加快5G网络规模化部署，新设一批国际通信出入口。实施中西部地区中小城市基础网络完善工程。建设若干国家枢纽节点和大数据中心集群，建设E级和10E级超级计算中心。加快交通、能源、市政等传统基础设施数字化改造，加强泛在感知、终端联网、智能调度体系建设。

2、建设交通强国。完善综合运输大通道，加强出疆入藏、中西部地区、沿江沿海沿边战略骨干通道建设，有序推进能力紧张通道升级扩容，加强与周边国家互联互通。构建快速网，基本贯通“八纵八横”高速铁路，加快建设世界级港口群和机场群。加快普速铁路建设和既有铁路电气化改造，优化铁路客货布局，推进普通国省道瓶颈路段贯通升级，推动内河高等级航道扩能升级，稳步建设支线机场、通用机场和货运机场。加强邮政设施建设，实施快递“进村进厂出海”工程。推进城市群都市圈交通一体化，加快城际铁路、市域（郊）铁路建设，构建高速公路环线系统，有序推进城市轨道交通发展。推动区域性铁路建设，加快沿边抵边公路建设，继续推进“四好农村路”建设。构建多层级、一体化综合交通枢纽体系，优化枢纽场站布局、促进集约综合开发。推进中欧班列集结中心建设。

3、构建现代能源体系。加快发展东中部分布式能源，有序发展海上风电，加快西南水电基地建设，安全稳妥推动沿海核电建设，加快电网基础设施智能化改造和智能微电网建设。完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系，加快建设天然气主干管道，完善油气互联互通网络。

4、建设水利基础设施。加强跨行政区河流水系治理保护和骨干工程建设，强化大中小微水利设施协调配套，加强重点水源和城市应急备用水源工程建设。加快防洪控制性枢纽工程建设，加强水源涵养区保护修复。

5、建设现代物流体系。加快发展冷链物流，统筹物流枢纽设施、骨干线路、区域分拨中心和末端配送节点建设，完善国家物流枢纽、骨干冷链物流基地设施条件，健全县乡村三级物流配送体系。

6、建设智慧城市和数字乡村。分级分类推进新型智慧城市建设，将物联网感知设施、通信系统等纳入公共基础设施统一规划建设，推进市政公用设施、建筑等物联网应用和智能化改造。完善城市信息模型平台和运行管理服务平台，构建城市数据资源体系，推进城市数据大脑建设。探索建设数字孪生城市。加快推进数字乡村建设。推进智慧社区建设。

7、增强农业综合生产能力。实施高标准农田建设工程，建成10.75亿亩集中连片高标准农田。实施黑土地保护工程，加强东北黑土地保护和地力恢复。

8、丰富乡村经济业态。加强农产品仓储保鲜和冷链物流设施建设，健全农村产权交易、商贸流通、检验检测认证等平台和智能标准厂房等设施。

9、提升乡村基础设施和公共服务水平。推动市政公用设施向郊区乡村和规模较大中心镇延伸，完善乡村水、电、路、气、邮政通信、广播电视、物流等基础设施，提升农房建设质量。

10、建设现代化都市圈。打通各类“断头路”、“瓶颈路” 工程，推动市内市外交通有效衔接和轨道交通“四网融合”，提高都市圈基础设施连接性贯通性。

11、推动文化和旅游融合发展。健全旅游基础设施和集散体系，推进旅游厕所革命，强化智慧景区建设。

12、构建自然保护地体系。加快整合归并优化各类保护地，构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。

13、全面提升环境基础设施水平。形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。建设分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统。以主要产业基地为重点布局危险废弃物集中利用处置设施。加快建设地级及以上城市医疗废弃物集中处理设施，健全县域医疗废弃物收集转运处置体系。

14、构建资源循环利用体系。加强废旧物品回收设施规划建设，完善城市废旧物品回收分拣体系。

15、推进基础设施互联互通。推动陆海天网四位一体联通，以“六廊六路多国多港”为基本框架，构建以新亚欧大陆桥等经济走廊为引领，以中欧班列、陆海新通道等大通道和信息高速路为骨架，以铁路、港口、管网等为依托的互联互通网络，打造国际陆海贸易新通道。

16、建设体育强国。完善全民健身公共服务体系，推进社会体育场地设施建设和学校场馆开放共享，提高健身步道等便民健身场所覆盖面，因地制宜发展体育公园，支持在不妨碍防洪安全前提下利用河滩地等建设公共体育设施。

17、健全退役军人工作体系和保障制度。加强退役军人服务中心（站）建设，提升优抚医院、光荣院、军供站等建设服务水平。加强烈士纪念设施建设和管护，建设军人公墓。

18、提升残疾人保障和发展能力。加强残疾人服务设施和综合服务能力建设，完善无障碍环境建设和维护政策体系，支持困难残疾人家庭无障碍设施改造。

19、加强生物安全风险防控。统筹布局生物安全基础设施。

四、空间性政策

（一）人口及权益政策

1、健全农业转移人口市民化机制。根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局。

2、推动实现适度生育水平。增强生育政策包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力。完善幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料等政策和产假制度，探索实施父母育儿假。

3、深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制。全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。

4、全面完善产权制度。实施民法典，制修订物权、债权、股权等产权法律法规，明晰产权归属、完善产权权能。

5、提高高等教育质量。优化区域高等教育资源布局，推进中西部地区高等教育振兴。

6、健全婴幼儿发展政策。严格落实城镇小区配套园政策，积极发展多种形式的婴幼儿照护服务机构，鼓励有条件的用人单位提供婴幼儿照护服务。

7、完善养老服务体系。推进公共设施适老化改造。发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态。

8、提高基本公共服务均等化水平。围绕公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等领域，建立健全基本公共服务标准体系，明确国家标准并建立动态调整机制，推动标准水平城乡区域间衔接平衡。按照常住人口规模和服务半径统筹基本公共服务设施布局和共建共享，促进基本公共服务资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜。

9、强化就业优先政策。完善与就业容量挂钩的产业政策，支持吸纳就业能力强的服务业、中小微企业和劳动密集型企业发展，稳定拓展社区超市、便利店和社区服务岗位。

10、巩固提升脱贫攻坚成果。健全防止返贫动态监测和精准帮扶机制，对易返贫致贫人口实施常态化监测，建立健全快速发现和响应机制，分层分类及时纳入帮扶政策范围。

（二）土地政策

1、推进要素市场化配置改革。建立健全城乡统一的建设用地市场，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。改革土地计划管理方式，赋予省级政府更大用地自主权，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。建立不同产业用地类型合理转换机制，增加混合产业用地供给。

2、增强农业综合生产能力。坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护和质量提升，严守18亿亩耕地红线，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡，严禁占优补劣、占水田补旱地。

3、深化农业农村改革。巩固完善农村基本经营制度，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度，进一步放活经营权。发展多种形式适度规模经营，加快培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，实现小农户和现代农业有机衔接。深化农村宅基地制度改革试点，加快房地一体的宅基地确权颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。建立土地征收公共利益认定机制，缩小土地征收范围。深化农村集体产权制度改革，完善产权权能，将经营性资产量化到集体经济组织成员，发展壮大新型农村集体经济。

4、全面提高资源利用效率。盘活城镇低效用地，支持工矿废弃土地恢复利用，完善土地复合利用、立体开发支持政策，新增建设用地规模控制在2950万亩以内，推动单位GDP建设用地使用面积稳步下降。

5、拓展居民收入增长渠道。完善按要素分配政策制度，健全各类生产要素由市场决定报酬的机制，探索通过土地、资本等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入。多渠道增加城乡居民财产性收入，提高农民土地增值收益分享比例。

6、完善住房市场体系和住房保障体系。建立住房和土地联动机制，加快培育和发展住房租赁市场，有效盘活存量住房资源，有力有序扩大城市租赁住房供给，完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，支持将非住宅房屋改建为保障性租赁住房。土地政策完善土地出让收入分配机制，加大财税、金融支持力度。因地制宜发展共有产权住房。

7、加强农业农村发展要素保障。完善农村用地保障机制，保障设施农业和乡村产业发展合理用地需求。对脱贫地区继续实施城乡建设用地增减挂钩节余指标省内交易政策、调整完善跨省域交易政策。

8、健全农业转移人口市民化机制。调整城镇建设用地年度指标分配依据，建立同吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制。依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。

9、促进男女平等和妇女全面发展。保障农村妇女土地权益。

10、打造可持续海洋生态环境。探索建立沿海、流域、海域协同一体的综合治理体系。完善海岸线保护、海域和无居民海岛有偿使用制度，探索海岸建筑退缩线制度和海洋生态环境损害赔偿制度。

（三）产业政策

1、提升产业链供应链现代化水平。优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设。

2、推动制造业优化升级。改造提升传统产业，推动石化、钢铁、有色、建材等原材料产业布局优化和结构调整。

3、实施制造业降本减负行动。推动工业用地提容增效，推广新型产业用地模式。

4、构筑产业体系新支柱。聚焦新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业。推动生物技术和信息技术融合创新，加快发展生物医药、生物育种、生物材料、生物能源等产业，推动北斗产业高质量发展。深入推进国家战略性新兴产业集群发展工程。

5、前瞻谋划未来产业。在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域，组织实施未来产业孵化与加速计划，谋划布局一批未来产业。

6、推动生产性服务业融合化发展。加快发展研发设计、工业设计、商务咨询、检验检测认证等服务。支持智能制造系统解决方案、流程再造等新型专业化服务机构发展。

7、加快生活性服务业品质化发展。加快发展健康、养老、托育、文化、旅游、体育、物业等服务业，加强公益性、基础性服务业供给，扩大覆盖全生命期的各类服务供给。鼓励商贸流通业态与模式创新，推进数字化智能化改造和跨界融合，线上线下全渠道满足消费需求。

8、深化服务领域改革开放。完善支持服务业发展的政策体系，创新适应服务新业态新模式和产业融合发展需要的土地、财税、金融、价格等政策。

9、加强关键数字技术创新应用。加快布局量子计算、量子通信、神经芯片、DNA存储等前沿技术。

10、加快推动数字产业化。培育壮大人工智能、大数据、区块链、云计算、网络安全等新兴数字产业，提升通信设备、核心电子元器件、关键软件等产业水平。构建基于5G的应用场景和产业生态，在智能交通、智慧物流、智慧能源、智慧医疗等重点领域开展试点示范。鼓励企业开放搜索、电商、社交等数据，发展第三方大数据服务产业。

11、丰富乡村经济业态。壮大休闲农业、乡村旅游、民宿经济等特色产业。完善利益联结机制，通过“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，让农民更多分享产业增值收益。

12、建设现代海洋产业体系。培育壮大海洋工程装备、海洋生物医药产业，提高海洋文化旅游开发水平。优化近海绿色养殖布局，建设海洋牧场，发展可持续远洋渔业。

13、大力发展绿色经济。坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，推动绿色转型实现积极发展。壮大节能环保、清洁生产、清洁能源、生态环境、基础设施绿色升级、绿色服务等产业，推广合同能源管理、合同节水管理、环境污染第三方治理等服务模式。

14、扩大优质文化产品供给。实施文化产业数字化战略，加快发展新型文化企业、文化业态、文化消费模式，壮大数字创意、网络视听、数字出版、数字娱乐、线上演播等产业。

15、推动文化和旅游融合发展。推进红色旅游、文化遗产旅游、旅游演艺等创新发展，提升度假休闲、乡村旅游等服务品质，完善邮轮游艇、低空旅游等发展政策。

16、全面促进消费。培育新型消费，发展信息消费、数字消费、绿色消费，鼓励定制、体验、智能、时尚消费等新模式新业态发展。

17、加快国有经济布局优化和结构调整。发挥国有经济战略支撑作用，推动国有经济进一步聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，调整盘活存量资产，优化增量资本配置，向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。

18、优化民营企业发展环境。创新金融支持民营企业政策工具。完善促进中小微企业和个体工商户发展的政策体系。

（四）财税与投融资政策

1、加快建立现代财政制度。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。

2、完善现代税收制度。推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。

3、健全生态保护补偿机制。加大重点生态功能区、重要水系源头地区、自然保护地转移支付力度，鼓励受益地区和保护地区、流域上下游通过资金补偿、产业扶持等多种形式开展横向生态补偿。完善市场化多元化生态补偿，鼓励各类社会资本参与生态保护修复。完善森林、草原和湿地生态补偿制度。推动长江、黄河等重要流域建立全流域生态补偿机制。建立生态产品价值实现机制，在长江流域和三江源国家公园等开展试点。制定实施生态保护补偿条例。

4、健全农业转移人口市民化机制。完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策，提高均衡性转移支付分配中常住人口折算比例，中央财政市民化奖励资金分配主要依据跨省落户人口数量确定。建立财政性建设资金对吸纳落户较多城市的基础设施投资补助机制，加大中央预算内投资支持力度。

5、拓展投资空间。加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板。推进既促消费惠民生又调结构增后劲的新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程建设。面向服务国家重大战略，实施川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发、星际探测、北斗产业化等重大工程，推进重大科研设施、重大生态系统保护修复、公共卫生应急保障、重大引调水、防洪减灾、送电输气、沿边沿江沿海交通等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设。健全项目谋划、储备、推进机制，加大资金、用地等要素保障力度，加快投资项目落地见效。规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。

6、推进以县城为重要载体的城镇化建设。健全县城建设投融资机制，更好发挥财政性资金作用，引导金融资本和社会资本加大投入力度。稳步有序推动符合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市。

7、推进新型城市建设。拓展城市建设资金来源渠道，建立期限匹配、渠道多元、财务可持续的融资机制。

8、深化金融供给侧结构性改革。健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，构建金融有效支持实体经济的体制机制。

9、促进资源要素顺畅流动。提高金融服务实体经济能力，健全实体经济中长期资金供给制度安排，创新直达实体经济的金融产品和服务，增强多层次资本市场融资功能。实施房地产市场平稳健康发展长效机制，促进房地产与实体经济均衡发展。

10、大力发展绿色金融。

11、加强农业农村发展要素保障。健全农业农村投入保障制度，加大中央财政转移支付、土地出让收入、地方政府债券支持农业农村力度。完善粮食主产区利益补偿机制，构建新型农业补贴政策体系，完善粮食最低收购价政策。健全农村金融服务体系，完善金融支农激励机制，扩大农村资产抵押担保融资范围，发展农业保险。允许入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并享受相关权益，建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度。

（五）生态环境政策

1、构建自然保护地体系。严格管控自然保护地范围内非生态活动，稳妥推进核心区内居民、耕地、矿权有序退出。完善生态保护和修复用地用海等政策。

2、严密防控环境风险。健全有毒有害化学物质环境风险管理体制，完成重点地区危险化学品生产企业搬迁改造。建立生态环境突发事件后评估机制和公众健康影响评估制度。

3、积极应对气候变化。完善能源消费总量和强度双控制度，提升城乡建设、农业生产、基础设施适应气候变化能力。

4、健全现代环境治理体系。全面实行排污许可制，实现所有固定污染源排污许可证核发，推动工业污染源限期达标排放，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。完善河湖管理保护机制，强化河长制、湖长制。加强领导干部自然资源资产离任审计。

5、全面提高资源利用效率。建立水资源刚性约束制度，强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损，鼓励再生水利用，单位GDP用水量下降16%左右。

6、构建绿色发展政策体系。强化绿色发展的法律和政策保障。实施有利于节能环保和资源综合利用的税收政策。健全自然资源有偿使用制度，创新完善自然资源、污水垃圾处理、用水用能等领域价格形成机制。推进固定资产投资项目节能审查、节能监察、重点用能单位管理制度改革。完善能效、水效“领跑者”制度。强化高耗水行业用水定额管理。深化生态文明试验区建设。

（六）城乡与区域发展政策

1、主体功能空间政策。逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源富集地区等制定差异化政策，分类精准施策。以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，带动全国经济效率整体提升。以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，加快打造引领高质量发展的第一梯队。以农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区等承担战略功能的区域为支撑，切实维护国家粮食安全、生态安全、能源安全和边疆安全，与动力源地区共同打造高质量发展的动力系统。

2、城乡统筹发展政策。健全城乡要素自由流动机制，构建区域产业梯度转移格局，促进城乡区域良性互动。健全城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护机制推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，增加农村教育、医疗、养老、文化等服务供给，推进县域内教师医生交流轮岗，鼓励社会力量兴办农村公益事业。提高农民科技文化素质，推动乡村人才振兴。完善城乡融合消费网络，扩大电子商务进农村覆盖面，改善县域消费环境，推动农村消费梯次升级。

3、提升脱贫地区整体发展水平。在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，从财政、金融、土地、人才、基础设施、公共服务等方面给予集中支持，增强其巩固脱贫成果及内生发展能力。

4、推动城市群一体化发展。建立健全城市群一体化协调发展机制和成本共担、利益共享机制。

5、建设现代化都市圈。鼓励都市圈社保和落户积分互认、教育和医疗资源共享，推动科技创新券通兑通用、产业园区和科研平台合作共建。鼓励有条件的都市圈建立统一的规划委员会，实现规划统一编制、统一实施，探索推进土地、人口等统一管理。

6、开拓高质量发展的重要动力源。破除资源流动障碍，优化行政区划设置，提高中心城市综合承载能力和资源优化配置能力，强化对区域发展的辐射带动作用。

7、健全区域协调发展体制机制。建立健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展。提升区域合作层次和水平，支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。完善财政转移支付支持欠发达地区的机制，逐步实现基本公共服务均等化，引导人才向西部和艰苦边远地区流动。完善区域合作与利益调节机制，支持流域上下游、粮食主产区主销区、资源输出地输入地之间开展多种形式的利益补偿，鼓励探索共建园区、飞地经济等利益共享模式。

8、促进国防实力和经济实力同步提升。促进军事建设布局与区域经济发展布局有机结合，更好服务国家安全发展战略需要。强化基础设施共建共用，加强新型基础设施统筹建设，加大经济建设项目贯彻国防要求力度。

（七）双循环改革开放政策

1、提升供给体系适配性。深化供给侧结构性改革，提高供给适应引领创造新需求能力。适应个性化、差异化、品质化消费需求，推动生产模式和产业组织方式创新，持续扩大优质消费品、中高端产品供给和教育、医疗、养老等服务供给，提升产品服务质量和客户满意度，推动供需协调匹配。

2、强化流通体系支撑作用。支持便利店、农贸市场等商贸流通设施改造升级，发展无接触交易服务。

3、完善促进国内大循环的政策体系。完善减税降费政策，构建有利于企业扩大投资、增加研发投入、调节收入分配、减轻消费者负担的税收制度。推动产业政策向普惠化和功能性转型，强化竞争政策基础性地位，支持技术创新和结构升级。

4、推动进出口协同发展。推动加工贸易转型升级，深化外贸转型升级基地、海关特殊监管区域、贸易促进平台、国际营销服务网络建设，加快发展跨境电商、市场采购贸易等新模式，鼓励建设海外仓，保障外贸产业链供应链畅通运转。

5、提高国际双向投资水平。更大力度吸引和利用外资，有序推进电信、互联网、教育、文化、医疗等领域相关业务开放。支持外资加大中高端制造、高新技术、传统制造转型升级、现代服务等领域和中西部地区投资，支持外资企业设立研发中心和参与承担国家科技计划项目。

6、加快推进制度型开放。构建与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式。健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度。

（八）现代化监管政策

1、提高数字化政务服务效能。加快构建数字技术辅助政府决策机制，提高基于高频大数据精准动态监测预测预警水平。强化数字技术在公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等突发公共事件应对中的运用，全面提升预警和应急处置能力。

2、推进监管能力现代化。健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管。

希望这份梳理能对当前如火如荼奋战在一线的规划同行们有所帮助。结合参与过的国家、省及市三个层面国土空间政策专题研究经历，深感国土空间规划是一项公共政策，但它不是唯一的政策，它是身处无数政策网络之中的一项政策，这个认知是一定要建立起来的。建议大家要高度重视政策性研究，这既是这个时代规划编制工作的根本属性，也是将来不被自己所绘之图所困的前置基础所在，更是凝聚发展红利、共识实现国土空间规划得以“管用、能用、好用”实施的关键所在。

文章作者：

王伟、高璐，中央财经大学政府管理学院城市管理系

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